文선호 ‘4년 중임제’ 소수 그쳐…‘정부형태’가 주요 쟁점

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- 개헌특위 자문위 改憲案 확정

개헌 주요방향 제시에 의미
“기존 대통령제, 개혁 걸림돌
권한 집중의 분권화로 혁신”

국회 헌법개정특별위원회 자문위원회의 보고서는 향후 개헌 논의 과정에서 수정될 수 있지만 자문위 차원에서 정부형태와 관련, 자문위원 과반수가 혼합정부제에 찬성하는 등 개헌의 주요 방향을 제시했다는 점에서 의미가 적지 않다.

국민 직선으로 선출되는 대통령과 의회에서 선출되는 총리에게 국정운영 집행권이 분산되는 혼합정부제는 최근 여론조사에서도 가장 많은 지지를 받은 권력형태로, 앞으로 국회 개헌안 발의 과정에서도 가장 유력한 방안으로 논의될 것으로 보인다.

다만 문재인 대통령과 친문(친문재인) 진영에서 대통령 4년 중임제를 선호한다는 점을 감안하면 권력형태를 둘러싸고 여권 내부, 여야 간에 갈등이 불거질 가능성도 배제할 수 없다.

개헌특위 자문위 제1 소위 중 정부형태를 다루는 11명의 자문위원의 의견 분포를 살펴보면 △혼합정부제를 찬성하는 입장이 과반인 6명 △대통령 4년 중임제 찬성이 2명 △내각제 찬성은 2명, 기타 1명이다.

혼합정부제를 찬성하는 자문위원은 장영수 고려대 법학전문대학원 교수, 이현출 단국대 초빙교수, 이상수 법무법인 우성 대표변호사, 이갑산 범시민사회단체연합 상임대표, 박명림 연세대 지역학 협동과정 교수, 강상호 국민대 겸임교수 등이다.

장 교수는 문화일보와의 통화에서 “승자독식의 권력구조는 기존의 대통령제 틀을 유지하고선 정치를 포함한 우리 사회 전반을 개혁할 수 없다”며 “권한집중의 분권화라는 혁신을 위해선 기본적 틀 자체를 바꿔야 한다”고 주장했다. 이상수 변호사는 “제왕적 대통령제하에선 모든 것이 승자독식 구조로 돼 있다”며 “불통과 독재, 부정 등 권력 독식의 부작용을 줄이기 위해선 국회로 권한을 나눠야 한다는 입장”이라고 밝혔다.

대통령 4년 중임제를 지지하는 자문위원은 김종철 연세대 법학전문대학원 교수, 백준기 한신대 국제관계학부 교수 등 2명이다. 김 교수는 “현행 정부형태를 유지해 그동안의 대통령제 유지경험을 효과적으로 계승하고 대통령의 책임성을 강화하는 대통령 4년 중임제로 개선하는 것이 바람직한 대안”이라고 밝혔다.

소수의견인 내각제 찬성론자는 강원택 서울대 정치외교학부 교수, 명재진 충남대 법학전문대학원 교수 등이다. 명 교수는 “가장 큰 적폐는 대통령제이고 정치와 경제를 살리기 위해선 대통령제 폐지가 답”이라며 “의원내각제하에서 모든 것을 능력 있는 총리 중심으로 하는 것이 맞다”고 말했다. 다만 강 교수는 “그동안 내각제를 주장해왔다”면서도 상황에 따라 혼합정부제에도 찬성할 뜻이 있음을 밝혔다. 자문위는 혼합정부제와 대통령 4년 중임제를 주요 의견으로 제시하고, 각 입장을 대변하는 장영수 교수와 김종철 교수의 글을 보고서에 첨부하는 방안도 검토하고 있다. 내각제는 큰 틀에서 혼합정부제로 수렴할 수 있다고 보고 소수 의견으로 제시하기로 했다.

김윤희 기자 worm@munhwa.com