<10문10답 뉴스 깊이보기>‘착공 없는 착공식’ 마친 南北철도 사업

클릭하시면 더 큰이미지를 보실 수 있습니다 지난 26일 북한 개성시 판문역에서 열린 ‘남북 철도·도로 연결 및 현대화 착공식’에 참석한 남북 인사들이 ‘서울-평양’ 도로 표지판 제막식을 하고 있다. 사진공동취재단

‘착공 없는 착공식’마친 南北철도 사업

南北 넘어 유라시아 연결 ‘청사진’ 불구 사업비 수십조 논란
北비핵화조치 이뤄져야 ‘본궤도’… 현재로선 유엔제재 대상

1991년 남북기본합의서
철도·도로 연결 첫 언급

2007년 도라산∼판문역
화물열차 한때 정례운행

北, 물류이동·관광 통해
통치자금 확보 노리는 듯

北철도 현재 대부분 노후화
시속 30㎞ 이하 거북이운행

정식사업은 제재면제 필수
정유·발전기 반입땐 ‘저촉’

천문학적 세금 투입 불가피
“복선43兆+고속철13兆 예상”

지난 26일 새벽 서울역에서 출발한 새마을호는 경기 파주시 도라산역에 멈춰 섰다. 객차 안으로 진입한 헌병들은 모든 승객의 신분증과 방북자 명단을 대조한 뒤 내렸다. 열차는 다시 ‘끼익’ 소리를 내며 느린 속도로 군사분계선(MDL)을 넘었다. 도라산역에서 불과 7㎞ 떨어진 북한 개성시 판문역까지는 20분이 넘게 걸렸다. 판문역 앞 철로를 배경 삼아 ‘남북 철도·도로 연결 및 현대화 착공식’이 열렸다. 착공식에서 김윤혁 북한 철도성 부상은 “철도·도로 연결에 성심성의를 다한 온 겨레에게 따뜻한 인사를 드린다”고 말했다. 김현미 국토교통부 장관은 “성과는 우리 온 겨레의 의지에 달려 있다”고 말했다. 남북이 이렇듯 야심 차게 철도 사업의 첫발을 뗐지만, 일각에서는 북한이 비핵화하지 않고 있음에도 우리 국민의 세금이 대거 투입될 남북 사업은 불가하다는 반발이 거세다. .

1.남북 철도 연결·현대화

철도 사업은 남북 경협 사업 중 가장 핵심으로 꼽힌다. 북한에서 철도는 물류를 책임지는 주요 교통수단이지만 운행 속도가 시속 10~30㎞에 불과할 정도로 낙후해 있다. 낙후한 철도가 경제 발전의 걸림돌로 작용하는 상황에서 북한은 남북 관계가 해빙기를 맞을 때마다 철도 협력을 제안해 왔다. 남북 경협을 통해 북한을 국제사회로 이끌겠다는 청사진을 가진 문재인 정부 역시 남북 철도 사업에 대한 의지가 강하다.

하지만 남북 철도 사업을 구체적으로 언제 어떤 방식으로 추진할지는 정해지지 않았다. 남북 철도를 연결하고 북측 철도를 현재보다 높은 수준으로 개선한다는 데 남북이 공감대를 형성한 수준이다. ‘현대화’가 현재의 북한 철도 인프라를 개선하는 것인지, 철로를 아예 새로 까는 것인지, KTX와 같은 고속철도를 놓는 것인지도 불분명하다.

2. 어떤 계기로 추진됐나

남북 관계가 냉각되면서 2008년 중단된 남북 열차 운행은 문재인 정부 출범 이후 재추진됐다. 4·27 판문점 선언에서 남북은 ‘민족 경제의 균형적 발전과 공동 번영을 이룩하기 위해 10·4 선언에서 합의된 사업들을 적극 추진하고 1차적으로 동해선 및 경의선 철도와 도로들을 연결하고 현대화해 활용하기 위한 실천적 대책을 취해 나가자’고 합의했다. 이후 6월 남북 철도협력분과 회담, 7~8월 남북 공동연구조사단 회의 등 실무 작업이 이어졌다. 9월 19일 평양 남북정상회담에서 문재인 대통령과 김정은 북한 국무위원장은 올해 안에 남북 철도·도로 사업 착공식을 여는 데 합의했다. 11월 30일부터 18일간 북한 철도에 대한 남북 공동 현지조사가 진행됐다.

3. 역대 정부 진행 과정

남북 철도 협력의 첫발은 1991년 ‘남북기본합의서’까지 거슬러 올라간다. 남북기본합의서에는 ‘남북은 끊어진 철도와 도로를 연결하고 해로, 항로를 개설한다’는 내용이 담겼다. 부속 합의서에는 남북 간 경의선 철도를 연결하는 내용까지 포함됐다. 하지만 실제 추진에는 수년이 더 걸렸다. 2000년 6월 첫 남북정상회담 한 달 뒤, 남북은 경의선 철도의 문산~개성 구간 27㎞를 연결하는 방안에 합의하고 그해 9월 착공식을 했다. 2007년 5월에는 남북 열차가 시범운행에 들어갔고, 12월부터 남측 도라산역과 북측 판문역 사이에 남북 화물 열차가 정례적으로 오갔다. 하지만 2008년 12월 1일 북한이 육로 통행 제한조치를 내리면서 남북 철도 운행은 중단됐다.

4. 北은 왜 철도를 원할까

지난 2월 평창동계올림픽 개막식에 참석한 김여정 북한 노동당 제1부부장은 인천공항에서 평창행 KTX를 탔다. 김 위원장은 김 제1부부장의 KTX 탑승기를 보고받고 각별한 관심을 보였다고 한다. 김 위원장은 2015년 6월 평양 순안공항 리모델링 현장을 찾아 “평양과 공항 사이에 고속철을 건설하면 좋겠다”고 발언한 바도 있다. 10대 시절 스위스에서 유학하며 고속철도를 이용해 본 경험이 김 위원장의 철도에 대한 관심에 불을 지폈을 것이라는 분석도 있다.

철도 발전은 중국·러시아 등지로 북한 물류를 실어나르고 관광객을 끌어모으며, 북한 내부의 유통망과 이동 편의성을 확보하는 데 핵심적인 요소이기도 하다. 외화벌이를 통해 상당한 통치 자금도 확보할 수 있게 된다.

하지만 철도를 통해 외부와의 물적·인적 교류가 활발해지면 북한 정권의 주민 통제가 어려워질 수 있다. 이런 이유에서 북한이 내부를 꼼꼼하게 연결하는 철도 체계 대신 서울~평양~신의주~베이징(北京) 등 주요 도시만을 관통하는 국제선 고속철도를 원하고 있다는 이야기가 들린다.

남북 경협에 수년간 몸담고 있는 한 인사는 “북한 철도 현대화는 북한 주민이 아니라, 남한과 중국·러시아를 오가는 화물이나 해외 관광객이 주요 대상이 될 것”이라며 “북한 당국에 통행료를 지급해야 하는데, 이 경우 고속철이 아니면 이동에 시간이 많이 걸려 수익이 나지 않는다”고 말했다. 북한이 원하는 건 고속철도라는 것이다.

5. 北철도의 현재 상황

북한에서 철도는 여객 수송의 60%, 화물 수송의 90%를 담당하는 것으로 알려져 있다. 통계청이 내놓은 2017년 북한의 주요 통계 지표에 따르면 북한 철도의 97%가 단선철도여서 상·하행선이 동시에 오갈 수 없다.

북한 철도는 평양과 신의주를 잇는 평의선과 평양과 개성을 연결하는 평부선이 근간이 된다. 평부선은 노선이 평양에서 부산까지 이어진다는 의미로, 분단 이후 개성까지만 운행되고 있다. 평의선은 평양에서 신의주를 연결하며, 압록강 철교를 통해 중국 베이징까지 갈 수 있다. 베이징에서 평양 구간은 국제 수요가 상당해 철로 상태가 양호한 것으로 알려져 있다. 평균 시속도 45㎞에 달한다.

하지만 이를 제외한 대부분 노선은 ‘거북이 운행’을 하고 있으며, 열차 시간표에 따라 운행되는 경우는 드물다. 이는 전력난과 철로 노후화 등의 복합적 원인 탓인 것으로 분석된다.

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6. 현지 조사 해보니…

지난 18일 우리 측 당국자와 철도 전문가들은 북한 현지를 방문해 직접 파악한 북한 철도 상황을 언론에 브리핑했다. 사업 추진을 위해서는 추가적인 현지 조사와 기술적인 연구가 더 필요하지만, 일단 10년 넘게 접근이 불가능했던 북한 철도 상황을 전문가들이 두 눈으로 확인했다는 데 의미가 있다.

통일부 당국자는 “경의선은 압록강을 통해 중국과, 동해선은 두만강을 통해 러시아와 이어지는 국제철도가 운영되고 있는데 러시아와는 운행을 안 하고 있다”고 전했다. 북한과 러시아는 하루 편도 6회 운행했었지만, 대북 제재가 강화된 지난해 10월부터는 운행이 중단된 것으로 알려졌다. 이 당국자에 따르면 동해선은 곡선 구간과 터널이 많아 속도를 내기가 어려운 상태였다. 동해선은 북한과 러시아 간 에너지, 광물자원 등 화물 수요가 많고, 경의선은 북한과 중국 간 여객 수요가 있는 것으로도 파악됐다. 경의선 역시 중국횡단철도(TCR)와 연결이 가능해 화물 운송 역할도 상당 부분 담당할 수 있을 것으로 예상된다.

7. 文정부의 청사진

문 대통령의 대표적인 대북 공약은 ‘한반도 신경제 지도’다. 한반도 신경제 지도는 남북한이 하나의 시장으로 통합돼 경제 활로를 개척하고, 통일 기반을 구축한다는 구상이다. 남북한 시장 통합 방법으로는 철도, 도로, 항만, 전력선, 통신 등의 연결을 제안했다. 정부는 남북 철도는 중국, 러시아를 거쳐 유라시아 대륙 끝까지 이어져, 한반도가 반도로서의 위상을 가질 수 있다는 설명도 내놓고 있다.

문 대통령은 올해 광복절 경축사에서 “경의선과 경원선의 출발지였던 용산에서 저는 오늘, 동북아 6개국과 미국이 함께 하는 ‘동아시아 철도 공동체’를 제안한다”며 “이 공동체는 우리의 경제 지평을 북방 대륙까지 넓히고 동북아 상생번영의 대동맥이 돼 ‘동아시아 에너지 공동체’와 ‘경제 공동체’로 이어질 것”이라고 밝히기도 했다.

8. 對北제재 위반 논란

남북 철도 사업은 기본적으로 유엔 대북 제재 위반이다. 철도 사업을 위해선 발전기, 전자 기기, 정유제품 등 유엔 대북 제재 대상에 포함된 다수의 품목을 북한으로 반입할 수밖에 없기 때문이다. 지난 8월 정부가 경의선·동해선 북측 구간 현지 점검을 진행하려다 유엔군사령부와 미국의 반대로 무산된 것 역시 대북 제재 위반 때문이었다. 유엔사는 상세한 반출 품목에 대한 리스트 제출을 요구하며 점검단의 통행을 불허했다.

정부는 남북 고위급 회담에서 10월 중 공동조사를 진행하기로 북한과 합의했지만, 한·미 간 협의가 불발되면서 공동조사는 또 무산됐다. 이후 정부는 공동조사와 착공식은 본격적인 사업의 시작을 의미하는 것은 아니어서 대북 제재 대상이 아니라는 기존 입장을 바꿔야 했다. 공동조사와 착공식은 11월 한·미 간 대북 정책 조율을 위한 워킹그룹이 출범하면서 물꼬를 텄다. 워킹그룹 첫 회의에서 미국은 남북 철도 공동조사에 대한 지지 의사를 밝혔다. 두 번째 회의에서는 착공식에 대한 제재 면제 협의가 이뤄졌다. 하지만 남북 철도 사업에 대한 대북 제재 문제는 여전히 해결되지 않고 있다.

9. 비용은 누가 얼마나 내나

북한 철도 현대화가 현 상태에서의 개·보수인지, 고속철도 건설이 될지 불분명하지만 어떤 경우이든 수십조 원대의 세금이 투입될 것으로 예상된다.

정양석 자유한국당 의원은 ‘높은 수준의 철도 현대화’가 복선전철화를 의미하면 43조 원이 소요되고, 고속철도(KTX)라면 여기에 13조 원 이상을 추가로 투입해야 한다고 추계하기도 했다. 철도시설공단이 2017년 내놓은 자료에 따르면 복선전철이 1㎞당 355억 원이 투입되는 데 비해 고속철은 481억 원이 드는 것으로 분석됐다. 하지만 정부는 2019년 예산안에 남북 철도·도로 사업 관련 예산을 2951억 원만 적시했다. 설계 등 초기 비용만 감안한 것으로, 향후 비용은 북한과의 협상과 사업 추진 상황을 고려해야 한다는 설명이다.

남북 철도 사업에 중국, 러시아 등 국제사회가 얼마나 참여할지도 비용에 변수로 작용할 수 있다. 주변국과 공동 투자를 한다면 우리 정부의 투자 비용이 줄어들 수 있기 때문이다.

10. 향후 전망

남북 철도 사업은 북한의 실질적인 비핵화가 어느 정도 이뤄지면 본궤도에 오를 수 있을 것으로 전망된다. 물론 우리 국민의 세금이 대거 투입돼야 한다는 점, 사업의 경제적 타당성, 철도의 운영권·소유권에 대한 북한과의 협상 등 여러 가지 문제가 사업 시작에 앞서 매듭지어져야 한다.

하지만 비핵화 진전 없이는 이런 논의들 역시 구체적인 성과를 보기 어렵다. 일단 국제사회의 대북 제재 공조에 역행한다는 지적을 피하기 힘들다. 북핵 위협이 사라지지 않은 상태에서 북한과 대규모 인프라 사업을 벌이는 것은 북한을 핵보유국으로 인정하는 결과를 초래할 수 있다는 부정적인 국내 여론도 극복하기 쉽지 않아서다.

김영주 기자 everywhere@