<글로벌 포커스>트럼프, 폭넓고 동시다발 ‘경제’ 제재… 항복하라는 ‘정치’ 메시지

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■ 확연하게 달라진 美의 각국 제재

작년 제재 대상 1500개 달해
개인·단체·기업 가리지 않아
오바마 행정부는 자제해왔던
세컨더리 보이콧 폭도 넓혀와

해제 위한 구체 조건도 내걸어
中기업엔 수출량 통제로 효과
“제재국엔 상당한 타격 줬지만
남발하면 효과 떨어지고 역풍”

중국에서 북한, 이란, 베네수엘라에 이어 최근에는 터키에 이르기까지 이들 국가를 관통하는 주제는 미국 도널드 트럼프 행정부의 경제 제재다. 특히 트럼프 행정부가 쏟아내는 경제 제재는 전임자의 방식과는 다르게 이뤄지고 있다는 분석이 곳곳에서 나오고 있다. 공격성 강도, 강제적 제재 조치의 범위가 세지고 넓어진 사실뿐 아니라 메시지 측면에서의 질적인 변화가 눈에 띈다. 특히 ‘경제’ 제재 속에 ‘정치적·외교적’ 신호가 많이 숨어 있다는 점이 트럼프 제재의 주된 특징으로 분석된다.

이는 트럼프 대통령이 미국 외교정책의 주요한 수단인 제재 정책마저 뚜렷한 자신의 색깔로 물들이고 있다는 사실을 의미한다. 가는 곳마다 전직 대통령들의 오랜 관례를 깨며 논쟁거리를 만들어온 트럼프 대통령의 제재 외교학의 변화는 직전 민주당의 버락 오바마 행정부 때 제재와 비교하면 더욱 분명하게 드러난다.

오바마 행정부 때 미 국무부 대테러·금융제재 부차관보로 일했던 뉴아메리칸시큐리티센터의 피터 하렐 연구원은 “트럼프 행정부가 전임과 비교해 여러 측면에서 새로운 제재 트렌드를 만들었다”고 평가했다.

◇공격성 강도 전례 없이 증대 = 먼저 트럼프 정부의 제재 속에 담긴 공격성의 강도가 전례 없는 수준으로 평가됐다. 법률 회사인 깁슨, 듄&크러처 자료에 따르면 2018년 한 해 동안 미국은 개인이나 회사, 단체 등 1500개에 달하는 제재 대상을 재무부 리스트에 올렸다. 오바마 행정부가 한 번에 하나 혹은 두 개의 주요 제재 프로그램을 발동시켰던 사실에 비하면 트럼프 행정부에서는 제재 대상이 폭넓고 실행도 동시다발적으로 이뤄졌다. 오바마 행정부에서 이란은 2010∼2015년 미국의 최우선 제재 대상이었고 2014∼2016년에는 러시아가 그 자리를 차지했지만 다른 제재 리스트는 상대적으로 뒤에 밀려있었다.

이와 달리 트럼프 행정부는 출범 후 이란, 베네수엘라, 북한 세 나라에 대한 제재를 정책 우선순위로 두고 거세게 밀어붙이는 동시에 쿠바와 시리아, 러시아의 인권 박해 인사들을 겨냥한 제재에도 상당한 공을 들였다. 트럼프 행정부는 세계 경제에 미치는 영향이 큰 거대 기업에 대해서도 제재를 할 수 있다는 걸 공공연히 드러내 왔는데, 한 예로 지난 1월 미국의 제재를 받은 러시아 기업 ‘루살’은 전 세계 알루미늄의 6%가량을 생산하는 곳이었다. 동시에 트럼프 행정부는 미국의 제재 대상과 거래하는 제3국 기업·개인까지 옥죄는 ‘세컨더리 보이콧(제3자 제재)’의 폭도 넓혀왔다.

그간 오바마 행정부를 포함한 미국 정부는 제3국으로 하여금 미국의 제재에 참여하도록 독려하고 설득하려는 노력을 우선시하면서 외교적 노력이 실패하는 경우에만 세컨더리 보이콧을 실행했는데, 트럼프 행정부는 이를 전면에 내세우고 있다. 현재 이란에 대해 세컨더리 보이콧을 시행하고 있으며 베네수엘라, 쿠바와 거래하는 이들에 대해서도 위협하면서 기존 제재와 세컨더리 보이콧 간의 구분을 약화하고 있다는 분석이다.

◇제재 대상에 보내는 정치적·외교적 메시지 = 두 번째 특징으로는 트럼프 행정부가 제재 대상에 정치적, 외교적 신호를 보내는 데 보다 집중한다는 점을 꼽을 수 있다. 제재를 해제하기 위해선 지목된 대상이 어떤 행동 변화를 보여야 하는지 구체적으로 요구한다는 의미다. 이러한 방법은 과거에도 행해져 왔던 것이지만, 트럼프 행정부는 제재 대상이 되는 국가뿐 아니라 개인과 기업에도 동시적으로 이러한 신호를 보내는 데 주력한다. 예로 마이크 폼페이오 미 국무장관은 이란에 미국의 제재 해제를 위해 12개의 요구안을 제시했는데 동시에 미 정부는 이란의 개인과 기업에도 구체적인 사항을 나열했다. 이는 제재 대상이 신속하고 정확하게 행동을 취할 수 있게 한다는 점에서 일견 긍정적인 효과가 있다는 평가다.

미 재무부에 의한 공식적인 제재 외에도 또 다른 강제적 경제 조치들을 많이 활용하고 있다는 사실도 눈여겨 볼만한 점이다. 특히 “트럼프 행정부는 글로벌 통신장비업체 화웨이와 통신사 ZTE 등 중국 기업에 대해 미 재무부의 제재보다 수출량 통제에 더 의존하는 경향을 보이곤 했다”고 하렐의 보고서는 분석했다. 이는 미국의 공식 제재 시 이를 세계 시장이 따라가는 과정에서 투입하게 되는 부수비용을 최소화하면서 타격을 주고자 하는 기업에만 비용을 손쉽게 부과할 수 있는 방법이라는 설명이다. 동시에 미국으로서도 전통적인 제재 외에 쓸 수 있는 경제적 압박 카드를 늘리는 결과로도 이어진다.

◇트럼프식 제재의 효과와 한계 = 트럼프 행정부의 이 같은 제재 정책이 국제사회의 외교적 지지를 광범위하게 얻고 있다고 말하기는 어렵지만, 제재 대상에 상당한 타격을 주고 있다는 분석이다. 미국이 지난해 이란과의 핵 합의를 파기하고 이란의 원유 수출 제한 등을 포함한 대이란 제재를 복원한 결과 이란의 원유 수출량은 95%가량 급감한 것으로 추정된다. 이란의 리알화 가치는 폭락했다. 북한도 미국과 유엔의 대북 제재 여파로 지난해 실질 국내총생산(GDP)이 전년도 대비 4.1% 감소한 것으로 추정된다.

문제는 트럼프 행정부가 지금처럼 공격적인 제재를 남발한다면 장기적으로 제재의 효과성이 떨어지고, 국제지정학적인 역풍도 거세질 수 있다는 점이다. 현재 유럽과 중국 등 다른 주요국은 미국의 경제적 압력으로부터 영향을 받지 않을 수 있는 별도의 금융 및 무역 채널들을 구축하기 위해 시도하고 있다. 유럽이 가동하려고 준비 중인 ‘인스텍스(이란과 거래를 전담하는 금융회사)’의 경우 규모가 크지 않아 미국의 대이란 제재 효과를 위협할 수준에 이르지 못한 상태이지만, 장기적으로 이들 국가의 투자 금액이 늘어날 경우 미국의 제재 효과에도 영향을 미칠 수 있다. 트럼프 행정부가 제재의 단기적 효용성 못지않게 장기적인 잠재 위협 요인들을 관리해야 하는 이유로 지적된다.

그뿐만 아니라 트럼프 행정부가 제재를 빌미로 대상 국가에 과도한 행동 변화를 요구할 경우에도 역효과로 이어질 수 있다. 오히려 이들 국가가 상당한 부담을 감수하고라도 타협 가능한 안에 굴복하지 않고 제재를 감내하도록 할 수 있다는 우려다. 이란은 미국의 가혹한 제재에도 오히려 우라늄 농축 수준을 진전시키면서 협상 지렛대를 높이고 있다. 북한 역시 분명한 비핵화의 청사진을 밝히라는 미국의 요구를 무시한 채 핵·미사일 도발을 이어가고 있다.

제재가 대상 국가의 셈법을 바꾸기까지 시간이 오래 걸린다는 점을 고려하면 트럼프식 제재가 위협적이기는 하지만 실제 협상에 도움이 되거나 의미 있는 정책적 결과물로 이어질 수 있을지는 불투명하다고 보고서는 지적했다.

인지현 기자 loveofall@munhwa.com