<포럼>시민단체, 세금 빼먹는 이익집단인가

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박정수 이화여대 행정학과 교수

올해 서울시 예산은 40조1562억 원에 이른다. 물론 일반회계와 특별회계 간, 또 자치구와의 중복계상된 내부거래 부분을 제외한 순계는 5조 원가량 줄어든 35조4485억 원으로 나타난다. 예산이 계획이라고 하면 결산은 실제 살림을 살고 난 후 그 결과를 공시하는 내용이라 더 정확한 씀씀이를 알 수 있다.

서울시가 지난 8월 공시한 2020년 결산 결과 세금과 세외수입이 27조542억 원, 17개 기금을 포함한 세출은 48조9512억 원에 이른다. 이 가운데 사회복지비는 13조3851억 원, 지방보조금은 9918억 원 수준이다. 이렇게 보면 예산과 기금은 어떻게 다른지, 총계와 순계는 무엇인지 등 너무 복잡해 일반 시민은 내 돈을 걷어서 우리 시민을 위해 어떻게 썼는지 도저히 알기 어렵다.

‘새는 양동이 이론’이라 불리는 오쿤(Okun)의 법칙은, 양동이에 구멍이 나 있다 보니 물을 옮기는 데 많은 양이 없어진다는 이론이다. 곧, 세금을 걷는 데도 비용이 들고 이를 지출하는 데는 더 많은 비용, 즉 인건비와 사업비, 업무추진비 등이 든다는 것이다. 실제로, 오세훈 시장이 지난 13일 기자회견을 통해 밝힌 시민단체 지원비로 쓰인 돈이 지난 10년 동안 1조 원에 이른다는 내용을 통해 오쿤의 법칙이 여전히 유효하다는 것을 확인할 수 있다. 맨슈어 올슨은 ‘국가의 흥망성쇠’에서 집단행동의 원리에 주목해 이익집단은 성장의 걸림돌이며 비효율과 갈등을 일으켜 경제를 둔화시킨다고 갈파했다. 시민단체도 이제는 대표적인 이익집단이 돼 버렸다.

지난 50년 동안의 한강의 기적으로 대변되는 경제성장, 그리고 지난 30년 동안의 민주화 과정에 있어 시민단체의 역할은 매우 긍정적이었다. 경실련과 참여연대로 대표되는 시민단체들이 경제정의 실천과, 투명하며 참여와 인권이 보장되는 민주사회를 실현하는 데 크게 기여해 온 것은 사실이다. 하지만 지난 10년 동안 박원순 전 서울시장의 리더십을 통해 시민단체가 서울시 행정 시스템에 전폭적으로 흡수되면서 본래의 비판 기능과 견제 기능을 상실하게 됐다.

급기야는 자발적 기여와 정파적 독립성 및 중립성이라는 시민단체 본연의 덕목을 상실하고 지방보조금에 빨대를 꽂는 전형적인 이익집단의 모습을 어렵지 않게 볼 수 있다. 대표적인 주민참여 프로그램인 마을공동체사업의 경우, 지원금의 절반 이상이 인건비로 지출됐다고 한다. 일각에서 지적하듯이 시민의 세금으로 조성된 서울시 예산이 시민단체의 현금자동지급기(ATM)화, 세금 따먹기의 피라미드 구축이라는 비판에서 결코 자유롭지 못하게 된 것이다.

이러한 현상은 서울시에 한정되지 않는다. 경기도를 비롯한 타 시·도, 나아가 문재인 정부에서도 이같이 시민단체가 행정부 내부에 깊숙이 들어가 의사결정에 직접 참여하고 보조금 같은 자원 배분에 영향을 미침으로 인해 이익충돌이 곳곳에서 벌어지고 있다.

이제 시민단체는 초심으로 돌아가야 한다. 정부가 시민의 세금을 얼마나 투명하고 공정하게 그리고 효과적으로 잘 쓰는지 출범 초기 순수한 목적의 시민단체답게 견제와 비판의 기능에 충실해야 한다. 민주주의는 견제와 균형이 생명이다. 나라 살림과 서울시의 살림에 있어서도 언론과 함께 깨어 있는 시민집단으로서 지킴이 역할에 충실해야 한다.