경찰은 물리력·폭력수단 보유한 행정조직… 문민통제 거부는 난센스

■ 허민의 정치카페 - 경찰과 문민통제

‘수사’는 독립성 중요하나 그외 ‘치안’ 등 모두 통제 대상… 견제·균형으로 ‘고삐 풀린 권력기관화’ 막아야
검수완박으로 권력 커지며 통제 안받는 공권력 변질 우려… 역대 정권 충견 노릇한 과거부터 반성해야

행정안전부 내 경찰국 설치와 관련된 경찰 조직 반발의 본질은 정부의 경찰에 대한 통제가 맞느냐의 문제와 긴밀히 연관돼 있다. 이는 한편으론 경찰의 독립성·중립성 요구와 맞물려 있다. 둘은 동전의 양면이다. 경찰은 검찰의 ‘평검사 회의’는 인정되는데 왜 경찰의 ‘서장 회의’는 인정되지 않는지에 대한 답변을 요구한다.

결론은 이렇다. 경찰은 무력조직이자 행정기관이다. 수사의 독립성과 중립성은 보장돼야 하지만, 치안 등 보다 광범위한 업무를 수행하는 경찰에 대한 통제는 반드시 필요하다. 그게 문민통제다. 13만 명을 거느린 행정기관이자 공인된 폭력수단을 갖춘 경찰에 대한 문민통제가 없다면 후폭풍을 감당하기 어려워질 수 있다는 지적이 잇따른다.

◇경찰은 무력조직이다

현재 고위공직자범죄수사처(공수처) 설치, 국가정보원 대공수사권 이관, 검경수사권 조정 등이 제도화 혹은 입법화 과정을 겪고 있고, 이에 따른 경찰개혁 논의도 왕성하게 진행 중이다. 그러나 경찰의 역할과 권한이 커진 데 비해 경찰을 민주적으로 통제하고 견제하는 장치는 여전히 부족하다. 경찰이 다른 부처나 정부기관과 마찬가지로 견제와 균형이라는 민주주의 원리에 의해 작동되고 국민을 위한 경찰로 거듭날 때 비로소 경찰개혁이 안착하게 된다는 건 상식에 속한다.

문민통제란 기본적으로 공권력을 가진 국가기관에 대한 문민·시민의 통제를 말한다. 특히 무력을 갖고 있다는 건, 그 자체로 강력한 권력의 근원이며 때로 악의 근원이 될 수도 있다는 것을 말한다. 만약 무력을 갖춘 국가기관이 아무런 통제 없이 스스로 정책을 결정하고 실행한다면, 그 자체로 국가폭력을 휘두르는 공포기관이 될 수도 있다.

“비록 이 땅에, 군사력이 필요한 때라도, 현명하고 신중한 사람들은 늘 조심스럽고 경계하는 눈으로 그것을 대할 것이다.” 미국 독립선언서 서명자인 새뮤얼 애덤스가 250여 년 전인 1768년에 한 말이다. 국가 물리력을 장악한 ‘폭력 전문가’로 구성된 집단에 대한 통제는 당연하다는 건데, 이는 또 다른 무력수단을 보유한 경찰에게도 해당한다.

헌법학자 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “물리력을 갖는 공권력은 반드시 통제돼야 한다”면서 “그런 점 때문에 대부분 공무원단체가 노조를 허용하는데도 경찰만큼은 아직 허용되지 않는 것”이라고 강조했다. 문무일 전 검찰총장은 “경찰은 원래의 자치경찰 취지에서 벗어나 국가경찰의 일사불란한 지휘 체계 안에 있다가 최근 검수완박으로 검찰 통제에서도 벗어났다”고 지적했다. 서울고검 검사 출신 임무영 변호사도 자신의 글에서 “경찰이 자칫 통제받지 않는 권력기관이 될 우려가 있다”고 밝혔다.

◇경찰은 행정기관이다

경찰이 문민통제를 받아야 하는 또 다른 이유는 기본적 정체성이 행정기관이라는 데에 있다. 물론 수사 영역에서는 독립성과 중립성을 보장받아야 한다. 그건 수사기관인 검찰이 독립성과 중립성을 생명처럼 여기는 것과 같다.

문제는 경찰이 수사 기능만 갖는 조직이 아니라는 점이다. 경찰은 치안·경비·교통·방범 등 기본적으로 국민의 생명·안전·재산과 긴밀히 연결된 과업을 수행하는 행정기관으로서의 기능을 갖는다. 검찰이 준사법기관으로 독립성과 중립성을 가져야 하지만 한편으로는 법무부의 통제를 받는 행정기관인 것처럼, 경찰 역시 13만 명 조직을 이끄는 방대한 행정기관으로 문민통제를 받아야 하는 것이다.

송광수 전 검찰총장은 “수사에 독립성과 중립성이 있어야 한다는 건 맞다”면서도 “그러나 치안·경호·경비·민생보호 등 행정기관으로서의 기능을 어떻게 독립적으로 행사하겠다는 거냐”라고 반문했다. 그는 “문명화한 정부에서 문명통치를 안 받겠다는 건 난센스”라며 “‘경찰 독립’이라는 말은 처음 듣는다”고 했다. 전문가들은 경찰의 가장 기본적이고 중요한 임무는 치안이라는 데 이견이 없다. 문 전 총장은 “치안이 무너지면 아무것도 아니다”라고 강조했다.

장 교수는 “검찰을 강력히 관리하고 통제하기 위해 법무부에 검찰국을 두는 것처럼 경찰도 경찰국을 설치한다는 것”이라며 “신설을 문제 삼을 게 아니라 어떻게 구성·운영하는지를 문제 삼아야 한다”고 조언했다. 그는 “최근 경찰권이 크게 강화됐는데 통제는 약화했다”며 “독립성과 중립성은 수사에 관한 것으로 한정돼야 한다”고 했다.

◇문민통제의 법 논리

우리 헌법이나 형사소송법의 기본원리 중 하나는 검찰이 경찰을 통제한다는 것이다. 그런데 검수완박을 통해 검찰은 사실상 통제권을 잃었다. 청와대 간섭이 없어진 상황에서 경찰은 이젠 행안부의 통제도 거부한다. 고삐 풀린 권력기관이 될 수 있다는 우려가 나오는 이유다. 국가경찰위원회가 통제하면 된다는 의견도 있지만, 사실상 자문기구인 위원회 조직엔 기대하기 어렵다.

전문가 견해를 종합하면 현행법 곳곳에 행안부 장관의 경찰에 대한 문민통제, 즉 인사제청권이나 지휘·감독권한이 명문화돼 있다. 대표적으로 정부조직법 7조 4항은 ‘각 행정기관의 장은 중요 정책 수립에 관해 소속 청의 장을 직접 지휘할 수 있다’고 돼 있다. 경찰청이 행안부 소속 청이므로 장관이 청장에 대해 중요 정책 수립에 대한 직접 지휘권한이 있다는 의미로 해석된다.

특히 주목할 만한 건, 경찰에 대한 행안부 장관의 인사제청권을 규정한 조항이다. 대표적인 게 경찰청장(경찰법 14조 2항)과 시·도 경찰청장(경찰법 28조 2항), 그리고 총경 이상 경찰공무원(경찰공무원법 7조 1항) 등인데, 모두 ‘행안부 장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명(혹은 임용)한다’고 적시돼 있다.

과거 정권까지는 민정수석이나 치안비서관, 문고리 실세 등 청와대가 경찰을 직접 통제하면서 이 같은 법안 취지를 몰각해 왔다. 하지만 이젠 법에 명시된 대로 장관이 경찰에 대한 인사제청권을 행사하면 된다. 송 전 총장은 “윤석열 정부의 대통령실은 민정수석실과 치안비서관제도가 모두 없어진 만큼 법이 정한 대로 장관을 통해 경찰에 대한 권한을 행사하겠다는 것”이라고 해석했다.

◇성찰해야 할 경찰

경찰 권한이 강해진 만큼 통제도 강화해야 한다. 그게 민주주의이고 견제와 균형의 원리다. 권한 행사 이상으로 책임과 역할을 지려는 자세를 가질 때 경찰개혁은 비로소 제 모습을 갖춘다. 경찰개혁의 전제가 있다. 지금 독립성과 중립성을 부르짖는 경찰 조직이 과거 정권에서는 어땠는지를 반성하는 일이다. 여전히 경찰에는 역대 정권의 충견 노릇을 해왔다는 주홍글씨가 새겨 있다.

전임기자, 행정학 박사

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■용어 설명

‘문민통제’란 물리력을 보유한 군·경찰 등 국가기관에 대한 문민 혹은 시민의 통제를 말함. 민주주의의 중요한 원칙으로, ‘민주적 통제’ ‘문민 지배’ ‘문민 우위’ 혹은 ‘정치적 통제’라고도 부름.

‘국가폭력’은 국가가 개인과 집단을 대상으로 저지르는 폭력. 군·경찰은 공인된 폭력수단을 갖지만, 민주주의 국가는 공권력의 과대 사용으로 인권 문제를 일으키지 않도록 문민통제를 하고 있음.

■세줄 요약

경찰은 무력조직이다 : 문민통제란 공권력을 가진 국가기관에 대한 문민·시민의 통제. 물리력을 갖춘 공권력은 반드시 통제돼야. 폭력수단을 보유한 기관이 통제 없이 정책을 결정하고 실행하면 공포기관 될 수도.

경찰은 행정기관이다 : 경찰 조직의 기본적 정체성은 행정기관임. 수사에서는 독립성과 중립성이 있어야 하지만, 치안 등 다른 모든 영역에서 ‘경찰 독립’은 성립 불가. 민주주의 국가에서 문민통제 거부는 난센스.

문민통제의 법 논리 : 과거엔 청와대가 경찰을 직접 통제. 이제 민정수석실이 폐지된 상황에서 법에 명시된 대로 장관이 경찰을 통제해야 함. 경찰은 정권의 충견 노릇을 해온 과거부터 반성해야 온전한 개혁을 이룸.