농지 투기 막겠다는 李心… “직접 농사 힘든데 불법 낙인” 분노한 農心[10문10답]

지난 2월 이재명 대통령이 “농지까지 투기 대상이 돼버리지 않았느냐”는 지시로 시작된 사상 첫 농지 전수조사가 농업 현장의 반발 등 각종 논란 속에서 진행 중이다. 정부는 7월 기본조사를 마치고 8월부터 실제 경작 여부와 불법 임대차 등을 확인하는 심층조사에 들어갔다. 조사에 이어 처분명령 의무화 등 입법도 속도를 내면서 농지를 강제로 팔아야 하는 것 아니냐는 농민들의 불안이 커졌고, 야당도 이를 고리로 대여 공세를 높였다. 이에 당정은 지난 21일 관행적 위반의 처분유예와 경미한 불법 전용 양성화 등 후속대책을 내놨다. 농지 전수조사의 배경과 절차, 논란과 대책을 10문 10답으로 짚어본다.

1. 농지 전수조사 역사는

올 5월 18일 착수한 농지 전수조사는 전국 농지의 소유·경작 현황과 관련 규정 위반 여부를 종합적으로 확인하는 조사다. 그동안은 지방정부가 매년 토지거래허가구역·농업법인 소유 농지 등 위험군을 골라 전체 필지의 10∼15%가량만 점검해 왔다. 이번 조사는 데이터베이스(DB)화된 농지대장과 각종 행정정보를 바탕으로 전국 농지 195만㏊를 올해와 내년 2년에 걸쳐 들여다보는 첫 전수조사로, 올해는 1996년 농지법 시행 이후 취득한 농지가 대상이다. 해방 직후에도 농지개혁을 위한 실태조사가 있었지만, 지주 소유 농지를 사들여 농민에게 분배하기 위한 기초자료 확보가 목적이었다. 이번 조사는 이재명 대통령이 지난 2월 24일 국무회의에서 농지의 투기 대상화를 지적하며 대규모 조사를 통한 실태 파악과 법적 조치를 지시하면서 본격화했다.

2. 해방 후 실태조사 이유는

해방 이후 농지 실태조사는 지주 중심의 토지 소유 구조를 바꾸고 소작농에게 농지를 분배하기 위해 실시됐다. 1945년 말 전체 농가의 84%가 소작 관계에 놓여 있었다. 남의 땅만 부치는 순소작농이 49%, 자기 땅과 빌린 땅을 함께 경작하는 자소작농이 35%였다. 전체 농지의 65%가 소작지였고, 높은 소작료는 농촌경제의 빈곤을 심화시켰다. 1946년 3월 북한이 무상몰수·무상분배 방식의 토지개혁을 단행한 것도 남한에서 농지개혁을 서두르는 배경이 됐다. 미군정이 진행하던 귀속농지 분배 업무를 넘겨받은 이승만 정부는 1949년 6월 농지개혁법을 제정하고 1950년 3월 개정해 ‘유상매수·유상분배’ 원칙의 농지개혁을 추진했다. 이를 위해 농지의 소유자와 경작자, 매수·분배 대상 등을 파악하는 실태조사를 벌였다. 농지개혁은 6·25전쟁으로 한때 중단됐으며 이후 재개돼 수복지구까지 확대됐다.

3. 경자유전 원칙이란

경자유전(耕者有田)은 농사를 짓는 사람이 농지를 소유해야 한다는 원칙이다. 우리 헌법에서는 1948년 제헌헌법 제86조의 ‘농지는 농민에게 분배하며’라는 규정에 그 취지가 담겼다. 농지개혁법도 농지 분배 순위를 △현재 해당 농지를 경작하는 농가 △경작능력에 비해 과소한 농지를 경작하는 농가 △농업경영에 경험을 가진 순국열사의 유가족 △영농능력을 가진 피고용농가 △국외에서 귀환한 농가 순으로 정했다. 이후 1987년 개헌으로 마련된 현행 헌법 제121조에 ‘경자유전’이라는 문구가 처음 등장했다. 다만 같은 조 2항은 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다”며 예외도 허용하고 있다.

4. 농지법 개정 내용은

지난 8월 28일 시행된 개정 농지법의 핵심은 농지 처분명령을 지방자치단체의 재량에서 의무로 바꾼 것이다. 기존에는 처분명령 사유가 발생해도 시장·군수·구청장이 명령을 내릴지 판단할 수 있었지만, 개정법은 이를 의무화했다. 지자체가 명령을 내리지 않으면 농림축산식품부 장관이나 시·도지사가 이를 요구하거나 직접 명령할 수 있도록 집행도 강화했다. 통상 농지법 위반으로 처분의무가 발생하면 1년의 자진 처분 기간이 주어지고, 이 기간에도 처분하지 않으면 6개월 이내에 처분하도록 명령을 받는다. 다만 처분의무 기간에 다시 직접 농사를 짓거나 농지은행과 매도위탁계약을 체결하면 처분명령을 3년간 유예받을 수 있다. 처분명령 불이행 시 부과되는 농지 가액 25%의 이행강제금은 1996년 농지법 제정 때부터 있던 제도로, 2021년 개정 때 부과율이 20%에서 25%로 상향됐다.

5. 농지조사를 하는 이유는

농지 투기를 막고 실제 농사를 짓는 농업인이 농지를 안정적으로 이용할 수 있도록 하겠다는 것이 정부가 제시한 조사 목적이다. 2021년 한국토지주택공사(LH) 직원들의 투기 사태 이후 농지 취득·관리 제도가 강화됐지만, 개발이익을 노리고 허위 영농계획을 제출하거나 농지를 지분으로 나눠 취득하는 사례가 이어지고 있다는 판단이다. 정부는 이런 투기성 보유가 농지가격을 왜곡하고 농업인의 농지 확보를 어렵게 한다고 보고 있다. 전국 농지의 실제 소유·이용 상황을 파악해 행정정보를 정비하고 농촌 현실에 맞게 제도를 손질하려는 목적도 있다. 조사 결과는 고령화에 따른 임대차·휴경 허용 범위 조정과 임차농 권리 보호, 농지은행을 통한 청년농 농지 공급 등에 활용할 계획이다.

6. 기본조사는 어떻게 진행됐나

기본조사는 행정정보와 항공사진 등을 대조해 농지 소유·이용 현황을 살피고 법 위반 의심 농지를 가려내는 단계다. 올해 기본조사는 1996년 1월 1일 이후 취득한 농지 1049만 필지(136만㏊)를 대상으로 5월 18일부터 7월 말까지 진행됐다. 농지대장과 농업경영체 등록 정보, 공익직불금 지급 내역, 비료·면세유·재해보험 이용 실적 등을 비교해 실제 경작 여부와 불법 임대차·전용 가능성을 확인했다. 농식품부가 7월 30일 발표한 결과 284만 필지(27.0%)가 법 위반 의심 농지로 분류됐다. 다만 이는 행정자료 등을 통해 추가 확인이 필요하다고 판단한 농지로, 위법이나 투기가 확정됐다는 의미는 아니다. 실제 위반 여부는 현장 확인 등을 거치는 심층조사에서 가린다.

7. 심층조사는 어떻게 진행되나

정부는 8월부터 12월까지 수도권 전체와 토지거래허가구역, 경매 취득 농지, 농업법인·외국인 소유 농지 등 ‘10대 심층조사군’ 약 78만㏊를 대상으로 현장조사를 진행하고 있다. 여기에는 5∼7월 기본조사에서 농지법 위반이 의심된 농지도 포함된다. 공무원과 조사원이 직접 농지를 찾아 실제 경작 여부와 불법 임대차, 무단 휴경, 불법 전용 등을 확인하는 방식이다. 현장 접근이 어렵거나 육안으로 경작 여부를 판단하기 어려운 농지는 드론과 항공사진, 위성영상 등을 활용한다. 소유자의 자경 여부가 불분명하면 농자재 구매내역과 농산물 판매내역 등 증빙서류 제출을 요구하고, 필요할 경우 마을 이장과 농업인 등을 상대로 실제 경작자를 확인하는 문답·탐문조사도 병행한다. 국립농산물품질관리원은 이 가운데 토지거래허가구역과 공유취득 농지 등 약 55만 필지 조사에 공무원 715명과 기간제 조사원 390명 등 1100여 명의 전담인력을 투입했다.

8. 농심이 분노하는 이유는

투기를 막겠다는 취지와 달리, 농촌 현장에서는 이번 조사가 고령화된 농촌의 현실을 제대로 반영하지 못한다는 불만이 나온다. 고령화로 직접 농사를 짓기 어려워 이웃이나 친인척에게 농사를 맡기는 관행적 임대차가 적지 않은데, 이런 농지까지 불법 임대로 분류돼 처분명령을 받을 수 있다는 우려가 커진 것이다. 처분명령을 받은 농지가 단기간에 시장에 대거 나오면 농지가격이 떨어질 수 있다는 불안도 반발을 키웠다. 농지는 농민에게 생산수단인 동시에 노후자산이기도 한 만큼, 투기 목적의 소유와 고령화 등에 따른 불가피한 임대차를 구분해야 한다는 요구가 제기되고 있다.

9. 당정 농지법 대책, 처분유예 대상은

투기와 무관하게 이뤄진 관행적 임대차와 휴경 농지가 주된 대상이다. 농업인끼리 편의상 농지를 바꿔 경작하거나 한 임차인이 마을 농지를 모아 경작하는 경우, 고령 농업인이나 상속·이농자가 직접 농사를 짓기 어려워 묵혀둔 농지 등이 해당한다. 당정은 이런 농지에서 위반이 확인되면 우선 직접 경작하거나 적법하게 임대해 위반을 해소할 수 있도록 자진 정비 기간을 부여하기로 했다. 기간 내 정비가 어려우면 농지은행에 임대나 관리를 위탁하는 방식으로 처분의무 부과를 유예할 방침이다. 경미한 불법 전용에도 양성화 기회를 준다. 당초 신고·허가 절차를 거쳤다면 설치할 수 있었던 농업용 창고 등은 사후 전용 신청을 받아 요건 심사와 농지보전부담금 부과를 거쳐 합법화하는 방안을 추진한다. 다만 이런 조치가 모두 시행된 것은 아니다. 당정은 연말까지 특별조치법을 제정해 처분유예와 사후 전용 추인의 대상·절차 등 법적 근거를 마련하고, 내년 상반기까지 농지법 개정안도 내놓을 계획이다.

10. 투기·중대 불법 판단 기준은

이번 농지 전수조사에 대한 농촌 현장의 불안이 커지자 정부와 여당은 지난 21일 당정협의회를 열고 조사 결과에 따른 처분 대상인 투기와 중대 불법 행위의 범위를 구체화했다. 당정이 처분 대상으로 제시한 투기 유형은 △토지거래허가구역에서 거짓 영농계획을 내고 농지를 취득한 뒤 무단 휴경하거나 불법 임대한 경우 △농업법인 명의로 농지를 취득해 부동산업을 한 경우 △경매 등으로 농지 지분만 공유 취득한 뒤 무단 휴경하거나 불법 임대한 경우다. 농업진흥지역 농지를 야적장·야영장 등 비농업용 시설로 바꾼 중대한 불법 전용에는 원상회복명령을 내리고, 필요하면 처분명령도 함께 부과한다. 농업진흥지역은 식량안보를 위해 국가가 경지 정리와 기반시설 설치에 자원을 투입한 곳인 만큼, 이곳의 농지를 훼손하는 행위는 일반적인 농촌 관행과 구분해 엄정하게 처리한다는 방침이다.

장상민 기자, 박준희 기자, 정지연 기자, 구혁 기자